Durante le negoziazioni che hanno portato all’adozione del Next Generation EU sono emerse le posizioni di quelli che nel dibattito pubblico sono stati definiti “i paesi frugali”. Si tratta di un gruppo composto da quattro Stati, precisamente Olanda, Danimarca, Svezia e Austria, ai quali lo scorso anno si è aggiunta la Finlandia, noti per le loro idee piuttosto restrittive in tema di politiche fiscali, per la difesa dei cosiddetti rebates (ossia i meccanismi di correzione dei contributi al bilancio dell’UE a favore di determinati paesi istituiti dal Consiglio di Fontainebleau del 1984) e per l’opposizione agli schemi di redistribuzione e di debito comune europei.
Infatti, i paesi frugali, che sono spesso indicati come eredi della Nuova Lega Anseatica (una formazione nata dopo la Brexit tra alcuni Stati membri sulla base di determinati obiettivi e valori condivisi) scontano una pessima fama, soprattutto in Italia. Questi, anche in seguito alle aspre contrapposizioni nei negoziati europei di luglio, sono stati additati quali elementi di frizione per il processo di integrazione europea. In realtà, partendo da una prospettiva più obiettiva, le cose non stanno esattamente così. Al contrario, i frugali possono potenzialmente ricoprire un prezioso ruolo guida per il motore europeo, in particolare quali strenui difensori di una sana gestione finanziaria e dei principi democratici.
Anzitutto, a dispetto dell’appellativo e come testimonia un sondaggio condotto da Susi Dennison e Pawel Zerka per lo European Council of Foreign Relations del novembre 2020, le preoccupazioni dei cittadini dei paesi frugali sono collegati anzitutto alla gestione dei fondi: solo il 20% degli intervistati in Austria è preoccupata dall’ammontare del bilancio dell’UE, mentre il 48% lo è per i rischi di sprechi e corruzione; in Olanda, tale rapporto è di 24% a 38%; anche i numeri degli altri paesi frugali sono molto simili a quelli rilevati dai sondaggi in Germania, Francia e Polonia. In generale, i cittadini di questi paesi temono che l’influenza dei loro governi sulle decisioni dell’UE stia diminuendo e così anche la capacità di contrastare i malfunzionamenti che si verificheranno nell’attuazione del bilancio pluriennale.
Non solo, anche la popolarità dell’Unione europea ha subito una evidente flessione all’interno di questi Stati membri, che si è acuita come conseguenza degli scarsi risultatati raggiunti in merito alla questione dello Stato di diritto. Si deve ricordare, infatti, che è stato proprio il Premier olandese Rutte ad assumere la posizione più intransigente (supportata poi anche dagli altri paesi frugali) nei confronti dei veti di Polonia e Ungheria, che erano intenzionate a bloccare il collegamento tra meccanismi di condizionalità dello Stato di diritto e bilancio pluriennale europeo.
In ogni caso, è evidente che lo stesso Next Generation EU costituisca una importante opportunità per i paesi frugali al fine di recuperare un ruolo propositivo e, allo stesso tempo, capace di influenzare l’UE dall’interno. A questo proposito, come sottolinea lo stesso rapporto dello ECFR, essi dovrebbero evitare di “cadere nella trappola britannica di incolpare Bruxelles” e “riformulare sé stessi”. È altrettanto chiaro che questa eventualità dipenderà, da un lato, dalle scelte dei leader dei paesi frugali e, dall’altro, dalla capacità di inclusione dell’Unione Europea e dai progressi della stessa.
Per quanto riguarda il primo punto, è quindi necessario che l’azione dei governi dei paesi frugali si concretizzi in una partecipazione attiva all’integrazione europea piuttosto che in sterili proteste, che spesso assumono la forma di retorica elettorale. Fino ad ora, però, i segnali non sono stati troppo incoraggianti: i paesi frugali non hanno avuto alcun ruolo particolare nella definizione del meccanismo di condizionalità dello Stato di diritto (che è un’iniziativa del Parlamento Europeo); essi non si sono resi protagonisti nel supportare le procedure pendenti nei confronti di Polonia e Ungheria e non si sono mai rivolti alla Corte di Giustizia dell’UE; infine, a proposito di lotta alla corruzione, hanno dimostrato uno scarso interesse nei confronti dello strumento della Procura Europea (Svezia e Danimarca non sono nemmeno parti dell’istituzione nata nel 2017).
Per colmare il vuoto ideologico lasciato dalla Gran Bretagna e quello derivante dalla scomparsa di un vero contrappeso “nordico” alla nuova versione dell’asse franco-tedesco, i paesi frugali dovrebbero quindi ritrovare una posizione più partecipativa e, a differenza però di quella britannica, più comunitaria. Questo discorso vale soprattutto per l’Olanda, storico paese fondatore e partecipante a pieno titolo a tutti i pilastri dell’integrazione, ma allo stesso tempo da sempre intrappolato in una perenne indecisione verso l’UE.
Come si accennava, un auspicato risvolto positivo dipenderà anche dalla capacità dell’UE di creare un ambiente credibile e coeso, anzitutto scongiurando i rischi di uno scontro tra paesi meridionali e paesi nordici sulle questioni legate alla gestione delle risorse. In particolare, come ha scritto Mark Leonard, Berlino e Parigi hanno una responsabilità particolare in questo senso. La scarsa sensibilità del format franco-tedesco, si pensi all’insistenza sui cosiddetti “momenti hamiltoniani” e al controverso compromesso raggiunto dalla Merkel sullo Stato di diritto, ha contribuito ad alimentare quella percezione di impotenza e di assenza di controllo sugli affari europei ora molto presente nei paesi frugali. È quindi necessario un maggiore coinvolgimento, che si potrebbe realizzare anche nell’ambito del NGEU con collaborazioni ambiziose in settori molto cari ai frugali come ambiente e digitale (in realtà, un altro esempio è dato dalla stretta partnership che già lega Olanda e Germania nel settore della difesa).
Sarebbe opportuno, in definitiva, uno sforzo condiviso e mutuamente vantaggioso: il supporto dei paesi frugali è fondamentale per rafforzare un’integrazione coerente con i principi e valori cardine dell’UE, che sono alle volte meno popolari in altri Stati membri, e quindi per svolgere un vero e proprio ruolo di contrappeso all’interno del blocco. Ciò però è anche legato alla capacità dell’Unione e dei suoi maggiori decisori di permettere che i cittadini dei paesi frugali tornino (o inizino) a sentirsi protagonisti capaci di influenzare in modo tangibile le politiche dell’UE in un momento storico così decisivo.
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Per le politiche attive serve discontinuità.
Discontinuità. È uno dei vocaboli più in voga da quanto Mario Draghi è stato eletto Presidente del Consiglio dei Ministri. Ma dove è maggiormente necessario che l’esecutivo apporti un cambio di passo? Siamo sicuri che Di Maio e Tridico non saranno d’accordo con noi, ma la discontinuità dell’agenda Draghi non può che partire dal Reddito di cittadinanza. Perché no, “NON abbiamo abolito la povertà”, e quando il divieto dei licenziamenti verrà sospeso rischiamo di trovarci di fronte a una vera è propria bomba sociale. Ma in fondo la parola “discontinuità” rischia di essere riduttiva, laddove è invece necessario un reale cambio di paradigma, il quale non può che avvenire tramite l’adozione di politiche pubbliche la cui concezione è diametralmente opposta a quelle precedenti. Per questo il Reddito di cittadinanza così come concepito dai discepoli di Rousseau dovrà fare spazio alle Politiche attive per il lavoro.
Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), affronta il tema delle Politiche attive del lavoro all’interno della prima componente della missione 5 “Inclusione e Sociale”, a cui vengono allocati 27,63 miliardi. Alla prima componente, la quale è appunto intitolata “Politiche attive del lavoro e sostegno all’occupazione” beneficerà di 7,5 miliardi, articolandosi in quattro pilastri: politiche attive del lavoro e formazione; piano nuove competenze, apprendistato duale, sostegno all’imprenditoria femminile. Il contenuto dei pilastri è in primo luogo esplicativo della volontà di non focalizzarsi esclusivamente sui disoccupati, ma di sviluppare altresì un sistema permanente di formazione, il quale dovrà giocare un ruolo fondamentale per assicurare la transizione di parte della forza lavoro nei settori che garantiranno una maggiore occupabilità – ad oggi solo il 41% della popolazione adulta partecipa a percorsi di formazione –. Viene a tal proposito confermato il Fondo nuove competenze istituito dal decreto Rilancio, nel contesto del quale le organizzazioni sindacali continuano però a ritenere la facoltà di pattuire accordi collettivi con le aziende al fine di rimodulare l’orario di lavoro dei dipendenti al fine di intraprendere attività di formazione. Sono altresì da accogliere positivamente la volontà di rafforzare la formazione terziaria non accademica, nonché l’allocazione di fondi per il cosiddetto apprendimento duale, il quale, sulla base dell’esperienza tedesca, ambisce a complementare la formazione professionale con percorsi sul posto di lavoro.
I sopracitati obiettivi verranno perseguiti rafforzando i centri per l’impiego e affidando al “nuovo” Programma nazionale Garanzia di occupabilità dei lavoratori (GOL) la presa in carico dei disoccupati e delle persone in transizione occupazionale, nonché la profilazione per i servizi al lavoro e per la formazione. Il virgolettato sottende in realtà una tendenziale mancanza di discontinuità, in quanto le misure di rafforzamento dell’occupabilità erano già previste dalla disciplina esistente, esplicandosi nella presa in carico del disoccupato da parte dei centri per l’impiego, il bilancio delle competenze e dell’orientamento professionale, e l’avviamento ai percorsi formativi. Ma per apportare un reale cambio di passo, nel nome della discontinuità, servirà spingersi ben oltre la mera enumerazione di obiettivi, ovvero al timido annuncio della creazione di reti territoriali di servizi di formazione e lavoro tramite partenariati pubblico-privato in forma di “industry accademy”.
La parola d’ordine sarà dunque flessibilità. Se ANPAL ha sino ad oggi dimostrato di non poter garantire quel ruolo di indirizzo, coordinamento e monitoraggio all’interno di un panorama costellato da modelli fra loro differenti, risulta dunque evidente la necessità di delineare un differente modus operandi, il quale dovrà per forza di cose riuscire a conciliare le diverse esigenze regionali. La necessità più impellente è senza dubbio quella di valutare la capacità dei centri per l’impiego di condurre le attività di profilazione per i servizi al lavoro e alla formazione. Abbandonare il tabù dell’esternalizzazione dei servizi per l’impiego potrebbe contribuire ad efficientare tale processo, limitando al soggetto pubblico il compito di garantire la collaborazione tra i diversi providers su scala regionale, e la creazione di un sistema informativo unitario. Sul fronte dell’erogazione dei servizi al lavoro e alla formazione, l’esperienza tedesca insegna che un effettivo coinvolgimento delle parti sociali – e in primo luogo delle Camere di Commercio le quali rappresentano il vero punto di contatto con le dinamiche produttive su scala regionale e locale, e le associazioni dei datori di lavoro – nella definizione dei curricula e degli standard formativi, nonché nella valutazione ex post della qualità dei servizi erogati, permette di far fronte al disallineamento di competenze e fabbisogni delle imprese, il quale si sta ulteriormente esacerbando in questa fase alla luce del rapido sviluppo tecnologico che alcune realtà produttive sono state costrette ad inglobare all’interno dei rispettivi processi aziendali. La stessa volontà di favorire i percorsi di apprendimento duale necessità di un approccio maggiormente flessibile all’interno del mercato del lavoro, in stretta collaborazione con il pilastro relativo al piano per le nuove competenze. La predisposizione di rigidi accordi collettivi tra i sindacati e aziende al fine di rimodulare l’orario di lavoro dei dipendenti per intraprendere percorsi formativi rischia di ostacolare la possibilità dei soggetti che prendono parte ai percorsi di apprendimento duale di essere pienamente coinvolti nella fase di apprendimento sul posto di lavoro. Anche in questo caso il modello tedesco fornisce dei preziosi spunti di riflessione tramite flessibili meccanismi di job rotation per mezzo del quale i dipendenti che intraprendono attività di formazione per il rinnovo delle proprie competenze, cedono momentaneamente il posto agli individui che beneficiano dei servizi alla formazione e del programma di apprendimento duale.
Al fine, dunque, di trasformare i sopracitati obiettivi in azioni concrete, ovvero di garantire che lo stanziamento di ingenti risorse produca effetti tangibili, l’esecutivo dovrà focalizzarsi sulla governance delle politiche attive del lavoro, garantendo che la catena decisionale sia in contatto con le realtà produttive al fine di assicurare un efficace interconnessione dei quattro pilastri della componente “Politiche attive del lavoro e sostegno all’occupazione”.
Un approccio liberale al Recovery Fund.
Il Recovery Fund (di cui abbiamo scritto una breve guida introduttiva che potete leggere qui) può rappresentare una grande opportunità per l’Italia, ma allo stesso tempo un cappio attorno al collo di un paese che da tempo pare destinato ad un lento ma inevitabile declino: basti pensare che uno dei più importanti e tangibili vantaggi derivanti dall’ingresso nella moneta unica all’inizio degli Anni Duemila, ossia la drastica riduzione dei tassi di interesse sul debito pagati dal nostro paese (il cosiddetto “dividendo dell’euro”), divenne l’occasione per i governi italiani di aumentare la spesa pubblica corrente anziché rimettere in ordine i conti pubblici ed avviare quelle riforme indispensabili per rilanciare la produttività (negli stessi anni, la Germania adottava l’Agenda 2010, l’ampio pacchetto di riforme che permise a quello che da alcuni anni era considerato il “malato d’Europa” di diventare la “locomotiva d’Europa”). Su un totale di circa 200 miliardi destinati all’Italia, più di 100 sono rappresentati da prestiti e dovranno quindi essere restituiti nel corso di prossimi decenni. Affinché, dunque, il Next Generation non diventi un nuovo peso sulle spalle delle future generazioni, ma piuttosto la scintilla che inneschi il rilancio italiano, è necessario che tali fondi vengano impiegati in riforme utili ad aumentare il potenziale di crescita del nostro paese.
Il motore della libertà
A questo punto è necessario domandarsi se esistano politiche in grado di centrare tale obiettivo. Nell’ultimo “Index of Economic Freedom”, la Heritage Foundation ricorda che gli stati, in qualsiasi fase di sviluppo si trovino, possono alimentare il proprio dinamismo economico adottando politiche che incoraggino una maggiore imprenditorialità, conferendo agli individui e alle imprese maggior libertà d’azione. In particolare, un più elevato grado di libertà economica è associato a: (1) Un maggior livello di PIL pro capite: la media per i paesi classificati come “liberi” è pari a 71.576 dollari, contro i 6.834 dei paesi “prevalentemente non liberi”. (2) Una maggior crescita economica: indipendentemente dall’orizzonte temporale considerato (25, 15 o 5 anni), vi è una relazione positiva tra variazioni del livello di libertà economica e variazioni nella crescita del Pil pro capite. (3) Un maggior dinamismo imprenditoriale: vi è una forte correlazione tra libertà economica e densità di nuove imprese, ossia il numero di società create ex novo ogni 1.000 persone in età lavorativa. Va inoltre sottolineato, a favore dei critici preoccupati dai presunti effetti collaterali del libero mercato, che una maggiore libertà economica si associa altresì ad un minor tasso di povertà e ad una miglior prestazione nel “Environmental Protection Index” dell’Università di Yale, due temi al centro dell’azione del Governo italiano e della Commissione Europa.
La libertà economica in Italia
Come sta l’Italia in termini di libertà economica? Non bene: l’ultimo report posiziona l’Italia al 69° posto in classifica con un punteggio di 64.9, ben lontana dai migliori paesi europei come Irlanda (5° posto con un punteggio di 81.4), Regno Unito (7° posto con un punteggio di 78.4) ed Estonia (8° posto con un punteggio di 78.2) e al di sotto della Germania (29° posto con un punteggio di 72.5) e persino della statalista Francia (64° posto con un punteggio di 65.7). Guardando ai singoli indicatori che compongono l’indice, è possibile verificare i settori in cui il nostro paese è più debole: la tabella, che confronta la performance dell’Italia con quella del miglior paese dell’Unione Europea per ogni singolo settore, ci evidenzia i forti ritardi sui temi della “rule of law” (in particolare efficienza della giustizia e pervasività della corruzione), delle dimensioni dell’intervento governativo nell’economia (pressione fiscale, spesa pubblica e stabilità dei conti pubblici) e delle regolamentazioni che limitano la libertà di impresa e il mercato del lavoro; gli unici settori in cui l’Italia resta al passo dei migliori sono quelli su cui si fa sentire l’influenza di Bruxelles (il punteggio relativo alla libertà di commercio, ad esempio, è lo stesso per tutti i paesi aderenti al mercato unico).
Pare dunque evidente quale debba essere la strada da perseguire. Non servono ulteriori interventi diretti dello Stato nell’economia, quanto la necessità di utilizzare le risorse a disposizione per implementare quelle riforme finalizzate a creare maggiori margini di libertà per imprese e famiglie. La riforma della giustizia (non intesa come un semplice incremento delle piante organiche dei tribunali), la lotta alla corruzione (che prolifera laddove la burocrazia la rende un inevitabile strumento per accelerare le pratiche od ottenere favori dal pianificatore pubblico), la riforma del fisco (tesa non solo a ridurre la pressione fiscale, ma anche a semplificare e rendere maggiormente trasparente il sistema), il taglio della spesa pubblica corrente (necessario per finanziare la sforbiciata alle tasse di cui sopra, oltre che per rimettere i conti pubblici su un percorso di sostenibilità) e la riforma del mercato del lavoro (finalizzata in particolare a decentrare la contrattazione salariale e a rendere le remunerazioni maggiormente dipendenti dalle dinamiche della produttività): queste devono essere le priorità del governo, che invece negli anni ci ha abituato – salvo rarissime occasioni – all’approccio opposto di stampo dirigista e statalista.
La valutazione delle politiche
C’è infine un ultimo aspetto che deve essere considerato nell’affrontare il tema di un approccio liberale al Recovery Fund: come ha scritto Elisa Serafini nel suo libro “Fuori dal Comune”, «ciò che oggi viene utilizzato come principio di sostegno a una proposta è la sola intenzione. Se l’intenzione è considerata buona, […] allora va tutto bene. Il problema è che le politiche pubbliche non dovrebbero essere basate sulle sole intenzioni: possono essere più che nobili, ma portano a delle conseguenze». È dunque necessario adottare la soluzione recentemente proposta, con riferimento al Next Generation Eu, da Carlo Stagnaro e Guglielmo Barone in un loro articolo su “lavoce.info”: rendere trasparenti e facilmente accessibili i dati affinché ricercatori (accademici e non) in concorrenza tra di loro possano valutare l’efficacia delle riforme adottate (ossia «misurarne l’impatto causale, ovvero la differenza tra il valore della variabile di interesse dopo l’intervento di politica economica e il valore che la stessa variabile avrebbe assunto senza quell’intervento»); intervenire in corso d’opera per migliorare ciò che si sta facendo, anche in considerazione del fatto che i fondi europei non saranno erogati in un’unica soluzione ma a tranche condizionate al raggiungimento di obiettivi specifici, sarebbe il modo migliore per evitare l’ennesimo sperpero dello Stato italiano a danno delle future generazioni.
Breve guida introduttiva al Recovery Fund.
Il tema del Recovery Fund si appresta ad essere tra i più importanti di tutta l’agenda europea dell’anno corrente. Tradotto in lingua italiana con il termine “Fondo di recupero”, esso è uno dei più noti e discussi strumenti europei ideato per porre un freno alla crisi economica generata dal Sars-CoV-2. Per meglio comprenderne la genesi, nonché i meccanismi di funzionamento, occorre fare un passo indietro.
Primavera 2020. Stretti tra chiusure e pesanti restrizioni imposte dalla malattia pandemica, i Paesi della Ue si ritrovano a fare i conti con una nuova crisi, che da sanitaria muta presto in economica. L’Unione non perde tempo e corre subito ai ripari, dimostrando un forte spirito di adattamento – alla luce della nuova situazione – nell’applicare con flessibilità la normativa inerente al bilancio. Inizialmente si pensa allo stanziamento di un fondo emergenziale di 540 miliardi di euro, sperando in una rapida quanto definitiva scomparsa del virus. Non passa molto prima che ci si renda conto della vitale importanza di una soluzione più articolata e duratura nel lungo periodo. Si arriva così alla presentazione, nel maggio dello scorso anno, di un vero e proprio Piano per la ripresa dell’Ue, che trova però una prima intesa solo dopo tre mesi. A luglio, infatti, i vertici dell’Unione concordano un piano economico per la ripresa – a titolo provvisorio – di ben 2.364,3 miliardi di euro. Dopo una nuova ed estenuante trattativa tra i Paesi membri, a dicembre arriva l’intesa. In seguito al voto favorevole del Parlamento e all’adozione da parte del Consiglio dell’Ue – rispettivamente in data 9 ed 11 febbraio 2021 – del relativo regolamento, viene ufficialmente approvato il Piano economico per la ripresa. Esso viene così strutturato: i sopracitati 540 miliardi del pacchetto inizialmente previsto quale sostegno alle imprese e ai lavoratori dei Paesi membri più colpiti; 1.074,3 miliardi del quadro finanziario pluriennale; 750 miliardi di un piano denominato “Next Generation EU”. Questo fondo di 750 miliardi – di cui 360 sotto forma di prestiti e 390 di sovvenzioni – finanziato quasi esclusivamente con l’emissione di titoli sui mercati per opera della Commissione europea, ha come obiettivi principali la ripresa economica degli Stati membri e il sostegno agli investimenti privati.
Lo strumento maggiormente incisivo del NGEU è costituito, per l’appunto, dal cosiddetto “Recovery and Resilience Facility”, o, più semplicemente: Recovery Fund. Esso è infatti il più corposo dei sette programmi di cui si compone Next Generation EU, ed è composto da 672,5 miliardi di euro, così ripartiti: 360 miliardi in prestiti e 312,5 in sovvenzioni. Riguardo a queste ultime, il 70% dovrà essere impiegato nel biennio 2021-22 nel rispetto di alcuni specifici criteri e parametri (tasso di disoccupazione nel periodo 2015-19; inverso del Pil pro capite; quota di popolazione). Il 30% dovrà di contro essere impiegato entro il termine del 2023, sempre nel rispetto di specifici criteri (calo del Pil reale nell’anno 2020; calo del Pil reale nel biennio 2020-21; inverso del Pil pro capite; quota di popolazione). Inoltre, ogni singolo Stato membro dovrà redigere e consegnare – entro la fine di aprile dell’anno corrente – un Piano nazionale personalizzato all’interno del quale definire la propria agenda per il periodo 2021-2023. Questi Piani saranno successivamente esaminati dalla Commissione europea. Per poter superare il controllo finale del Consiglio dietro proposta della Commissione, e sbloccare i relativi fondi, essi dovranno avere specifiche peculiarità: adozione di una linea d’azione coerente con le raccomandazioni dell’Ue, impegno costante nella creazione di posti di lavoro, attenzione all’ambito socioeconomico e alla transizione ecologica e digitale.
Per quanto riguarda l’Italia, ad oggi il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) consta di 6 pilastri, dette anche macromissioni o aree di investimento: digitalizzazione/innovazione/competitività – cultura; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per la mobilità sostenibile; istruzione e ricerca; inclusione e sociale; salute. Dopo la consegna del suddetto Piano, in caso di approvazione, i Paesi Ue otterranno subito (a partire dal secondo semestre del 2021) il 13% della cifra loro spettante. Il rimanente sarà loro erogato con cadenza semestrale, sempre e comunque sulla base valutativa della Commissione per ciò che concerne gli obiettivi elencati e previsti all’interno del Piano stesso.
Tuttavia, il processo che ha prodotto quanto esposto sin qui non è stato privo di imprevisti e neppure di opposizioni. Alcuni Paesi membri dell’Ue, infatti, dimostrano tuttora molto scetticismo nei confronti del Recovery Fund, soprattutto per quanto riguarda il modo in cui i fondi erogati saranno spesi. Come ben evidenziato in un recente sondaggio del Consiglio europeo per le relazioni estere (ECFR), questi Stati temono lo spreco di risorse e il rischio corruzione ad esse legato molto più di quanto non temano l’ammontare del bilancio dell’intera Unione. Susi Dennison e Pawel Zerka, autori del rapporto, hanno ben dimostrato come alcuni Paesi Ue, detti “frugali”, non siano per nulla convinti del grado di affidabilità dei maggiori beneficiari del Fondo di recupero. Per Austria, Finlandia, Svezia, Danimarca e Paesi Bassi, alla paura di perdere peso politico in seno all’Unione si aggiungono lo spettro di un colossale spreco di denaro nonché il timore di una fraudolenta spartizione delle risorse economiche. Il rapporto dei due studiosi indica che questi malumori e paure rischiano di condurre l’intera Ue nella direzione opposta a quella della reciproca collaborazione, specialmente in un momento di grande difficoltà generale, da cui nessuno Stato membro è risparmiato. Ci sono due differenti modi di interpretare le difficoltà: limitarsi a vederle come tali oppure leggerle come opportunità. È quello che i cosiddetti frugali sono chiamati a fare, ovvero intravedere nel Recovery Fund la chance di riprogrammare il proprio ruolo europeo, ponendosi come nuove guide potenziali dell’Unione e facendosi ancor più sostenitori di quei principi che – a loro detta – gli altri Stati non stanno più considerando: democrazia, lotta alla corruzione, sicurezza, difesa dei valori dello Stato di diritto. La ferita inferta dalla “Brexit” non si è ancora rimarginata. In un contesto perennemente emergenziale, il Recovery Fund, sia pure non perfetto e con limiti, può essere quella svolta liberale tanto auspicata e di cui l’intera Unione europea ha bisogno, forse ora più che mai.
Il cabotaggio e i rischi del protezionismo.
Molti si domanderanno cosa diamine sia questo “cabotaggio”. Altri si chiederanno perché debbano interessarsi alla lettura di un articolo che parla del trasporto di merci su strada all’interno dell’Unione Europea. Eppure, sebbene tale questione sia assente dal dibattito italiano, il Consiglio dell’Unione Europea ha recentemente adottato la sua posizione in prima lettura sul cosiddetto “Pacchetto Mobilità”, all’interno del quale è contenuta, tra le altre cose, una modifica del già contestato Regolamento 1072/2009 il quale disciplina l’accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada, ovvero, all’articolo 8, il trasporto di merci, a titolo temporaneo, all’interno di uno Stato membro differente aka cabotaggio.
Giusto per fornire un breve excursus storico della centralità della libertà di prestazione di servizi in materia di trasporti all’interno dell’ordinamento europeo, il primo intervento normativo scaturì a seguito della sentenza della Corte di Giustizia del 1985 (13/83) che condannava il Consiglio per non aver adottato – prima della fine del periodo transitorio – alcuna disposizione di carattere normativo così come previsto dal Trattato di Roma. Per quel che concerne il cabotaggio nello specifico, nel 1993 venne adottato il Regolamento 3318/93. A seguito del processo di allargamento dell’Unione, venne adottato il sopracitato Regolamento 1072/2009, per mezzo del quale, ai sensi dell’articolo 8, si abbandonava il tradizionale concetto di cabotaggio, optando per una formula ben più restrittiva che fissava ad un massimo di tre il numero di operazioni di cabotaggio autorizzate nei sette giorni successivi a un viaggio verso lo Stato membro di accoglienza.
Ai sensi della corrente formulazione di modifica del regolamento – dopo aver tentato di ridurre a 5 giorni il sopracitato arco temporale di riferimento – si obbliga il trasportatore a rispettare un periodo di pausa di 4 giorni prima di svolgere un ulteriore operazione di cabotaggio all’interno di un determinato Stato membro, ovvero a ritornare al Paese di origine ogni 8 settimane.
Tale emendamento, alla luce del quale vengono apposte ulteriori restrizioni alle attività di cabotaggio, si presta a due interpretazioni. In primo luogo, inserendosi esso nel più ampio Pacchetto Mobilità, si può assumere miri a garantire il rispetto delle disposizioni in materia di sicurezza sul lavoro. Emerge qui una prima importante contraddizione. La risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2010 domandava alla Commissione un intervento volto ad accertare laddove fossero stati compiuti sufficienti progressi in materia di armonizzazione delle normative nel settore della legislazione sociale e della sicurezza, al fine appunto di consentire la rimozione delle restrizioni imposte al cabotaggio. Non si comprende dunque come possa rendersi necessario l’esatto inverso di quanto indicato, ossia un inasprimento di tali restrizioni al fine di garantire la sicurezza dei trasportatori. All’interno della stessa risoluzione si auspicava, a tal proposito, di disciplinare distintamente due differenti modalità di cabotaggio, una delle quali, non riferendosi al cabotaggio internazionale esistente, avrebbe dovuto sottoporsi a una procedura di registrazione al fine di garantire l’applicazione del diritto del lavoro vigente nel paese di accoglienza al trasportatore.
In secondo luogo, l’adozione di ulteriori restrizioni potrebbe essere interpretata alla luce delle denunce, provenienti da anni da parte di alcuni Stati membri dell’Europa occidentale, concernenti la perdita di posti di lavoro a seguito della concorrenza esercitata dai traportatori di Paesi aventi costi inferiori – gli Stati membri dell’Europa centro-orientale –. Non tenendo per un momento in considerazione il fatto che non è competenza dell’Unione (ovvero un obiettivo del mercato unico) il livellamento dei costi del lavoro, tali ipotesi sono smentite da una relazione della Commissione del 2014 sullo stato del mercato europeo del trasporto stradale, all’interno della quale, sottolineando altresì che le attività di cabotaggio costituiscono una percentuale modesta dei trasporti nazionali, si evidenzia, tra le altre, come sebbene il costo del lavoro negli Stati membri che aderirono all’Unione successivamente al 2004 sia inferiore rispetto a quello dei restanti Paesi, è in corso un progressivo processo di convergenza.
Passando alle note dolenti, rischiamo di trovarci di fronte a una normativa discriminatoria per alcuni Stati membri, ovvero in grado di produrre delle gravi distorsioni all’interno del mercato unico. Attenendosi ai sopracitati dati del 2014, le attività di cabotaggio – che rappresentano un’esigua minoranza del totale delle attività di trasporto – hanno avuto un incremento modesto, il quale è altresì in parte dovuto alla revoca nel 2009 delle restrizioni transitorie imposte ai trasportatori dei nuovi Stati membri, i quali tendono a svolgere maggiori attività di trasporto al di fuori dei loro confini nazionali. Un incremento che è dunque dovuto all’allargamento del mercato unico, e che potrebbe dunque essere sensibilmente maggiore al netto delle sopracitate restrizioni previste all’articolo 8 del regolamento 1072/2009. Infatti, attenendosi sempre alla relazione della Commissione del 2014, la maggioranza delle attività di cabotaggio è effettuata dai trasportatori dei Paesi della cosiddetta UE-15, ed in particolare i mercati di riferimento sono quelli della Germania e della Francia alla luce della loro collocazione geografica estremamente centrale all’interno dell’Unione. È evidente dunque come le restrizioni previste all’articolo 8, e ancor più quelle previste dalla proposta di modifica dello stesso, si pongono come un ostacolo alle attività degli Stati della cosiddetta UE-12.
Si consideri inoltre che la produttività del lavoro nel settore autotrasporti è la più bassa tra tutte le modalità di trasporto (è l’unico settore in cui essa è in continuo calo) e che la Commissione ha sottolineato come la produttività risulti maggiore in tutti quei settori aperti alla concorrenza – compresi dunque i trasporti internazionali –. Non si comprende dunque quale strana teoria economica possa giustificare la protezione di un’attività con un livello di produttività minore, ossia i trasporti nazionali – si ricordi che, ai sensi dei dati disponibili nel 2014, la Francia da sola aveva attività nazionali di trasporto su strada superiori a quelle di tutti e 12 gli Stati membri entrati nell’UE dopo il 2004 – ostacolando l’espansione di un segmento che si dimostra maggiormente produttivo, il quale, per mezzo di tale limitazioni, continua a essere di fatto limitato per lo più agli Stati membri confinanti.
Continua dunque a rimanere relegato sulla carta l’impegno assunto sin dal Trattato di Roma per una politica europea sui trasporti non discriminatoria, che non può e non deve essere derogato a seguito dell’unanime decisione di espandere il mercato unico che fu presa negli anni ’90, tenendo in considerazione come determinate zone periferiche dell’Europa centro-orientale risultino altresì già svantaggiate da evidenti carenze infrastrutturali. Dinamiche che rischiano dunque di generare degli indesiderati risvolti geopolitici, rinforzando quel processo vizioso di creazioni di blocchi geografici interni all’Unione. È evidente come a fronte di restrizioni concernenti la possibilità di espandere ulteriormente i trasporti internazionali, gli Stati membri che si trovano in una situazione di maggiore svantaggio opteranno per soluzioni alternative al di fuori dell’Unione Europea. Un processo che, gradualmente, è in realtà già in corso. Si pensi al recente investimento cinese nella ferrovia Budapest-Belgrado, ovvero al progetto della E40 Waterway, la quale collegherebbe il Mar Baltico al Mar Nero, partendo dal territorio polacco e attraversando la Bielorussia e l’Ucraina.
È altresì curioso notare come, sebbene la sopracitata risoluzione del Parlamento Europeo assegnasse alla Commissione il compito di procedere verso una maggiore liberalizzazione del settore dei trasporti al fine di ridurre al minimo i cosiddetti viaggi a vuoto, l’emendamento proposto potrebbe aggravare tale problematica. Risulta infatti evidente il nesso tra tali restrizioni e la problematica dei trasporti senza carico – assumendo comunque che una piccola parte di tale problematica deriva dal contenuto speciale di determinati trasporti –, nella misura in cui la relazione della Commissione del 2014 evidenziava come, successivamente all’adozione del regolamento del 2009, la percentuale dei viaggi a vuoto all’interno di Stati membri differenti da quello di provenienza è diminuita molto più lentamente, rimanendo quasi doppia rispetto a quella riferita ai trasporti nazionali. Basti pensare all’obbligo che sarebbe previsto dalla proposta di modifica del regolamento di rispettare un periodo di pausa di 4 giorni da un’attività di cabotaggio e l’altra, che renderebbe in molti casi conveniente il rientro alla base senza carico al fine di poter intraprendere una nuova spedizione transfrontaliera.
L’incremento dei trasporti senza carico avrebbe altresì una forte incidenza sulle emissioni di CO2 – altra contraddizione di fondo con l’obiettivo indicato dalla risoluzione del Parlamento europeo del 2010, all’interno della quale si indicava l’ottimizzazione del trasporto merci da un punto di vista logistico al fine di raggiungere una riduzione del 20% delle emissioni –. L’European Centre for International Political Economy (ECIPE) stima che le emissioni addizionali derivanti dai viaggi a vuoto ammonterebbero a 4 milioni di tonnellate annue, ossia una quantità di emissioni che coincide con quella di 4 centrali, di medie dimensioni, di produzione di carbone duro.
Per concludere, il sopracitato articolo 8, e le ulteriori restrizioni che verrebbero apposte laddove Parlamento e Consiglio si trovassero concordi in seconda lettura, sono l’ennesima conferma di come le politiche protezionistiche siano altamente distorsive, ovvero come esse contribuiscano alla fossilizzazione delle posizioni dominanti preesistenti, limitando lo sviluppo di settori economici aventi una maggiore produttività – si consideri per esempio come, a seguito dell’emergenza COVID-19, la Commissione chiese la disapplicazione delle restrizioni previste dal Regolamento del 2009, trovando in un primo momento l’appoggio della Germania, la quale poche settimane più tardi procedette al ristabilimento delle stesse al fine di mantenere il vantaggio competitivo che ne deriva –. In Italia conoscemmo delle dinamiche similari in relazione all’obbligo di rientro in rimessa che venne imposto a NCC su cui si è recentemente espressa la Corte Costituzionale (56/2020).
Sentiamo spesso parlare della necessità di investimenti a livello europeo, e noi, da europeisti convinti, siamo pienamente concordi. Da liberali però, riteniamo indispensabile sottolineare che il primo passo risulta sempre essere la rimozione degli ostacoli provenienti da atti avente carattere normativo che contribuiscono a legittimare determinate posizioni dominanti all’interno del mercato unico, ostacolando al contempo settori maggiormente produttivi ed eventuali investimenti privati all’interno di essi.
Preservare lo stato di diritto nell’UE.
Avevamo già parlato in un recente articolo della necessità da parte dell’UE di salvaguardare gli assetti democratici dei propri Stati Membri, messi ulteriormente alla prova dalla svolta autoritaria ungherese come reazione alla crisi sanitaria. In generale, seppur in modo indiretto, anche la recente sentenza della Corte Costituzionale Tedesca rischia di produrre degli indesiderati risvolti politici, alimentando così le posizioni oltranziste di Polonia e Ungheria, così come testimoniato dalle dichiarazioni del Primo Ministro polacco Morawiecki. Per questi motivi, è quindi utile cercare di rispondere a quella domanda che ci eravamo posti precedentemente: cosa può fare l’UE per interrompere le violazioni dello stato di diritto che tanto possono nuocere alla coesione politica dell’Unione?
Come ormai piuttosto noto, i meccanismi tradizionali atti a contrastare le ripetute violazioni dei valori di cui all’Art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) da parte di Polonia e Ungheria si sono rivelati sino ad oggi sostanzialmente inefficaci. Ciò vale sia per quanto riguarda la procedura di infrazione contemplata dagli Artt. 258, 259 e 260 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) che per la cosiddetta “opzione nucleare” contenuta nell’Art. 7 del TUE, sebbene pensata proprio per sanzionare il mancato rispetto dell’Art. 2 TUE. In particolare, la prima soluzione è tipicamente indirizzata a specifiche inosservanze della legislazione europea e non sembra adatta ad un contesto di violazioni sistematiche dei valori fondamentali come quello che si sta considerando; per quanto riguarda il secondo dispositivo invece, esso risulta particolarmente debole per via della necessità dell’unanimità per comminare sanzioni così come previsto dall’Art. 7(2) del TUE (si ricordi, comunque, che anche la fase di constatazione del rischio di violazione grave dell’Art. 2 TUE da parte di uno SM, ovvero L’Art. 7(1), richiede inevitabilmente un voto favorevole da parte dei quattro quinti del Consiglio dell’UE, quindi una maggioranza ancora difficile da raggiungere).
Nel periodo passato, l’Unione Europea, consapevole dei limiti dei meccanismi tradizionali, ha anche introdotto il cosiddetto Rule of Law mechanism (noto anche come pre-Article 7 Rule of Law Framework), con l’obiettivo di rendere più efficace la fase preventiva dell’Art. 7(1). Tale strumento, il quale peraltro non è mai stato utilizzato nei confronti dell’Ungheria per ragioni squisitamente politiche, ma solo nel caso della Polonia, non si è rivelato efficace, a dispetto delle decise raccomandazioni della Commissione Europea. Infine, anche il ruolo della Corte di Giustizia Europea, nonostante la recente giurisprudenza sul pensionamento forzato dei giudici polacchi, trova evidenti limiti in riferimento al rafforzamento dei valori fondamentali dell’UE negli Stati Membri, attività che è sostanzialmente demandata alle corti a livello domestico.
Per questi motivi, già da diverso tempo è chiara l’esigenza di identificare nuovi strumenti per garantire il rispetto della rule of law e, più in generale, dei valori dell’Art. 2 TUE, ma anche al fine di preservare la legittimità stessa della Commissione Europea e la credibilità del suo ruolo di “guardiana dei Trattati”. Uno di questi strumenti (e sicuramene il più interessante ed attuale) è quello che riguarda il nesso tra condizionalità e stato di diritto, concetto che trova le proprie radici nel rapporto sul “Futuro finanziamento dell’Unione Europea” del 2016. La stessa Commissione, attraverso le parole della Commissaria alla Giustizia Vera Jourová già nel 2017, lanciò l’idea di condizionare i fondi dell’UE al rispetto dei valori fondamentali. Più dettagliatamente poi, nella proposta di bilancio della Commissione del maggio 2018 fu inclusa una bozza di regolamento comprendente un meccanismo che prevedesse sanzioni in caso di violazione dello stato diritto in quanto questo è considerato “prerequisito per altri valori fondamentali” ed è strettamente legato a “un’attuazione efficiente del bilancio dell’Unione”. Lo strumento in questione autorizzerebbe la Commissione a sospendere, ridurre o restringere l’accesso ai fondi europei in modo proporzionato alla natura, alla gravità e allo scopo delle violazioni dello stato di diritto. Questa proposta di regolamento avanzata dalla Commissione Europea potrebbe poi essere adottata sulla base dell’Art. 322 del TFUE (assumendo alternativamente che l’articolo 4(3) TUE contenga un obbligo, in capo agli Stati, ad assicurare l’osservanza dei principi dello stato di diritto, ovvero che l’articolo 3(1), letto congiuntamente all’articolo 13(1) TUE, imponga de facto alla Commissione di promuovere suddetti principi).
Fatte queste premesse sullo stato delle cose, va detto che oggi, più che mai, appare assolutamente necessario predisporre un meccanismo di condizionalità per garantire l’integrità dell’Unione. Sebbene vi sia una ormai notevole convergenza tra molti Stati Membri in merito all’esigenza di legare il rispetto dello stato di diritto con l’elargizione dei fondi, anche in virtù della sua potenziale efficacia se si considera quanto il successo delle economie dei paesi in questione dipenda dagli aiuti europei (soprattutto per ciò che riguarda l’Ungheria), permangono ancora notevoli problemi. Vale la pena però, a questo punto, cercare di spiegare alcuni elementi sulla base di quali riteniamo dovrebbero essere strutturati i possibili scenari. Questi aspetti, in particolare, poggiano sull’idea che la problematica in questione, oltre ad essere fondamentalmente giuridica, abbia delle chiare e imprescindibili connotazioni politiche.
Secondo la nostra opinione, infatti, che si decida di concludere, come avvenne contestualmente all’adozione del MES e del Patto di bilancio, un trattato internazionale che non incida sulle competenze previste nei trattati (imponendo magari, anche in questo caso, di adottare all’interno degli ordinamenti nazionali misure permanenti volte a ribadire la primazia del diritto e della giurisprudenza), ovvero che si opti per proseguire sulla strada intrapresa dalla Commissione nel 2018 per mezzo della proposta di regolamento sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo stato di diritto, risulterà fondamentale assicurare che la soluzione adottata non venga vista esclusivamente come un tentativo di aggirare le difficoltà insite nella procedura prevista all’articolo 7 TUE, ovvero come un’arma essenzialmente politica, evitando così inevitabili impasse istituzionali e i rischi legati ai possibili risvolti sull’opinione pubblica dei paesi coinvolti e sulla percezione dell’illegittimità delle eventuali sanzioni.
A tal proposito, un interessante punto di riferimento risulta essere il contenuto del programma di azione predisposto dalla Commissione nel 2019 al fine di rafforzare lo stato di diritto nell’Unione, all’interno del quale si promuove un approccio comprensivo volto ad una valutazione, tra le altre, dei problemi sistemici inerenti il processo legislativo, il pluralismo dei media e l’effettiva attuazione del diritto dell’Unione. Un approccio comprensivo, quindi, che, per mezzo dell’indicazione di parametri (così come avviene per le condizionalità macroeconomiche), permetterebbe una diversificazione delle sanzioni che tenga in primis in considerazione le differenze tra quelle che in letteratura vengono definite illiberal turn e illiberal swerves, concetto il primo riconducibile al processo di “arretramento democratico” in corso in Polonia e Ungheria il quale è confermato dal recente rapporto di Freedom House.
Parimenti, al fine di non esacerbare le spinte sovraniste nell’Unione, sarebbe auspicabile prevedere dei meccanismi di incentivazione, così come previsto all’interno della Revised enlargement methodology. I meccanismi sanzionatori, ovvero l’effetto deterrente da essi derivante, hanno già dato prova della loro efficienza (si pensi alla deriva autoritaria che subì la Slovacchia tra il 1994 e il 1998 sotto la guida di Mečiar), ma rischierebbero di rivelarsi, in assenza di incentivi, un’arma a doppio taglio a fronte dei fenomeni delle “svolte illiberali”. In generale, è necessario creare un beneficio netto di compliance poiché la minaccia delle sanzioni può funzionare unicamente se il costo di non conformarsi da parte del destinatario eccede il costo di rispettare le misure restrittive.
Un’unione fiscale per l’Unione Europea?
In maniera piuttosto comprensibile, nelle ultime settimane, si sono intensificati i dibattiti relativi agli strumenti economici che l’Unione Europea, e in particolare l’eurozona, dovrebbe adottare per far fronte alla crisi: in siffatte circostanze, diviene centrale, e non solo in collegamento al generico appello ai cosiddetti eurobond, l’antico tema dell’unione fiscale europea, sia in modo diretto che, spesso, in modo indiretto. Trattandosi appunto di un tema vecchio almeno quanto lo stesso progetto di integrazione europea, è bene ricordare alcuni elementi essenziali che servono a fornire un quadro di ampio spettro, utile a comprendere la complessità dell’argomento. Naturalmente, essendo altresì un argomento estremamente vasto e generico, in questa sede ci si limiterà ad evidenziare alcuni passaggi ritenuti particolarmente rilevanti per una comprensione generale, in modo estremamente sintetico.
Spesso ci si riferisce all’assenza di una unione fiscale a livello dell’eurozona come ad una notevole anomalia in riferimento a un soggetto giuridico che invece dispone di una completa sovranità monetaria e come ad una fonte di incompletezza istituzionale, con conseguenti ed evidenti ripercussioni sul cosiddetto computo costi-benefici di una unione valutaria, elemento centrale nella Teoria delle Aree Valutarie Ottimali (TAVO). In effetti, ciò è per diversi aspetti veritiero. Del resto, è sufficiente pensare alla crisi dei debiti sovrani per ricordare che l’eurozona assomigliava (e, in parte assomiglia ancora oggi) molto più ad un sistema in regime di cambi fissi piuttosto che ad un’unica economia integrata. Ciò, in realtà, non dipende solo dall’assenza di un un’unione fiscale, ma anche da una serie di ulteriori carenze strutturali e dalla persistente assenza di una strategia cooperativa tra gli Stati Membri; va detto, peraltro, che grandi progressi sono stati fatti a seguito della crisi (si pensi solo all’unione bancaria, anche se ancora non completata).
L’unione fiscale in chiave storica
Fatte queste precisazioni, diviene essenziale chiarire che quando si parla di unione fiscale si entra in un terreno che va ben oltre quello delle unioni valutarie e che sfocia necessariamente nel campo dell’unione politica. Elemento questo estremamente sensibile e che richiede, per usare un concetto tanto caro a Ludwig von Mises, anche una comprensione storica approfondita, per evitare di scadere in confronti che si addicono più a opposte tifoserie piuttosto che a persone che cercano di capire la realtà delle cose. Difatti, sin dalle sue origini e grazie alle brillanti e pragmatiche idee di uno degli uomini più importanti della storia dell’integrazione tra gli Stati europei, ovvero Jean Monnet, il progetto europeo è stato da sempre caratterizzato dal cosiddetto funzionalismo (o metodo dei piccoli passi). In altre parole, e in modo quasi volgarmente sintetico, si è deciso di procedere, per evitare insormontabili impasse politiche, cedendo piccole fette di sovranità degli Stati Membri e passando dalla costruzione di una unione economica prima di raggiungere finalmente una completa unione politica, obiettivo questo comune con la visione federalista contrapposta (che vedeva in Altiero Spinelli la sua figura più rappresentativa) che si distingueva per la scelta dei mezzi da utilizzare. Sarebbe difficile non far ricadere in questo contesto la lunga esperienza dell’integrazione monetaria, iniziata formalmente almeno dal Piano Werner del 1970 e culminata poi con l’adozione della moneta unica. Così facendo, si capisce subito che l’assenza di una unione fiscale non è tanto un fallimento quanto un effetto specifico dell’integrazione comunitaria, che è sostanzialmente un unicum nel mondo (normalmente, infatti, sono le unioni monetarie ad essere conseguenti alle unioni politiche).
Tutto ciò per dire che, seppure esistano colpevoli ritardi e carenze di condivisione politica in diverse aree dell’Unione Europea, l’altra faccia della medaglia di questo storico approccio pragmatico è quello di aver reso possibile una serie importante di cessioni di sovranità che, verosimilmente, altrimenti non lo sarebbero state (e di aver sostanzialmente vincolato i paesi a non abbandonare il percorso intrapreso). La grande intuizione di Monnet fu quella di capire che la presenza degli Stati nazionali era troppo forte per credere realisticamente ad un progetto federale europeo (seppur va detto, il federalismo ha comunque avuto un ruolo non di secondo piano, quantomeno nel creare un autentico sentimento di europeismo). Nell’Europa di oggi, il ruolo degli Stati nazionali è ancora importantissimo e bisogna tenerlo ben presente. L’unione fiscale si inserisce perfettamente in questo quadro (in un certo senso, si potrebbe azzardare che essa occupa oggi, mutatis mutandis, lo spazio mediatico che l’unione di difesa europea occupava negli anni di Monnet) e, di conseguenza, ciò che serve oggi è certamente grande coraggio e una intuizione politica per risolvere l’impasse, esattamente come negli anni Cinquanta, ma per fare ciò non bisogna mai abbandonare il realismo che ha sempre contraddistinto la politica europea, evitando di abbandonarsi a sogni banali e interpretazioni troppo idealizzate della realtà, tenendo così bene a mente l’ampiezza e la lungimiranza del progetto europeo nella sua totalità.
Significato di unione fiscale e il caso degli eurobond
Una volta chiarito in modo definitivo che l’unione fiscale è una componente essenziale dell’unione politica, con tutte le necessarie conseguenze, tocca ora capire cosa sia effettivamente l’unione fiscale nel contesto dell’eurozona. Per riprendere ciò che prima si è accennato, una unione monetaria senza unione fiscale è da considerarsi incompleta e tale incompletezza può comportare, in linea teorica, un’elevata fragilità nei mercati dei titoli di stato per quei paesi che sperimentano shock negativi, con la potenzialità di indurli in crisi di solvibilità con meccanismi simili a quelli spiegati con i modelli pensati per i paesi in via di sviluppo che accumulano debito in valuta estera. Nel contesto delle TAVO si è spesso fatto riferimento a questi scenari relativamente agli shock asimmetrici che possono colpire paesi che dispongono di una medesima valuta. In realtà, per rendere il tema più attinente all’esperienza attuale, non vi è particolare differenza rispetto al caso in cui uno shock simmetrico sia nelle condizioni di propagarsi in modo eterogeneo nei vari Stati Membri per via delle differenze in termini di saldi di finanza pubblica.
Cosa si intende però più tecnicamente per unione fiscale? Nell’ambito dell’UE, ma anche in più in generale, quando si richiama la necessità di progredire nella direzione di maggiore integrazione fiscale si fa fondamentalmente riferimento a due maggiori dimensioni. Da una parte c’è infatti il consolidamento dei debiti nazionali (che, ad oggi, sono emessi dagli Stati Membri in una moneta sulla quale non hanno di fatto nessun controllo diretto) in un unico debito comune a livello dell’Unione. Questo implica naturalmente la creazione (o l’identificazione se già esistente) di un’autorità comune che sia preposta all’emissione del debito comune e che abbia il controllo sulla moneta con la quale il debito è denominato, contribuendo così ad evitare, sempre in linea strettamente teorica, il circolo vizioso legato alla sfiducia nei mercati e alle crisi di liquidità. Dall’altra parte e in modo interconnesso, la seconda dimensione riguarda invece l’accentramento dei bilanci pubblici in un unico bilancio e meccanismo di trasferimento comune a livello europeo. Tale passaggio creerebbe un sistema di mutua assicurazione, nel quale le risorse sarebbero trasferite dallo Stato membro non colpito a quello colpito dallo shock negativo, in modo tale da alleviare la portata della recessione (si noti che questo concetto è comunque legato in modo evidente all’eventualità di uno shock asimmetrico; le cose cambiano quando sia i paesi che ricevono i trasferimenti che quelli che li effettuano sono colpiti da una recessione, seppure in forma diversa come nel caso della crisi del Covid-19, poiché in tali circostanze, ad un problema di ordine puramente economico si accompagnerebbe un problema politico, cioè quello di giustificare agli occhi della popolazione meccanismi di solidarietà inevitabilmente impopolari).
Naturalmente, quando nel dibattito pubblico vengono avanzate idee in merito ad una maggiore integrazione fiscale, molto spesso non si intende la necessità di completare l’unione dall’oggi al domani bensì quella di cedere gradualmente pezzi di sovranità nelle due dimensioni della budgetary union di cui si è accennato. Un classico esempio, oggi più che mai attuale, può essere relativo all’idea di emissione di titoli di debito che siano comuni a tutti gli Stati Membri (strumenti che sono ormai noti, appunto, come eurobond). Un’ipotesi di questo tipo non solo si muoverebbe verso la condivisione dei rischi da parte degli Stati Membri riducendo la possibilità del sopraggiungere di crisi di liquidità individuali ma, in modo significativo, avrebbe l’effetto di trasmettere sicurezza ai mercati in merito alla volontà definitiva di non abbandonare la moneta unica da parte dei Paesi che compongono l’area euro.
La maggiore ragione per la quale una proposta di questo tipo ha incontrato le resistenze di diversi paesi dell’eurozona risiede nel timore giustificato che essa possa alimentare l’azzardo morale: in altre parole, essendo il sistema degli eurobond intrinsecamente munito di un meccanismo di assicurazione ed essendo l’emissione dei titoli di responsabilità collettiva, alcuni Stati Membri potrebbero essere attratti dall’idea di emettere troppo debito. Un secondo problema, che non è tecnicamente slegato dal primo, è relativo al fatto che alcuni Stati Membri che godono di rating di tripla A sui propri titoli, dovrebbero essere disposti a condividere il debito con altri che presentano condizioni più rischiose e rating meno favorevoli, accettando, di fatto, di pagare tassi di interesse più alti. Naturalmente, poi, è evidente che siffatti meccanismi devono necessariamente essere accompagnati da una capacità di prelievo fiscale che oggi l’Unione Europea non possiede e che, comunque, richiederebbe molto tempo per essere instaurata.
In virtù di tutto ciò, per quanto gli eurobond siano una soluzione non solo auspicabile ma anche inevitabile per il futuro dell’Unione Europea in quanto unione politica, è in ogni caso complicato pensare ad una loro completa realizzazione in una fase di emergenza, in cui sono necessarie risposte immediate. Non è affatto detto, poi, che agli eurobond non ci si possa arrivare in modo graduale, coerentemente con la dottrina del funzionalismo, attraverso una serie di compromessi coraggiosi che costituiscano dei punti di non ritorno, e quindi senza fare crociate nazionali sulla base di concetti talvolta altisonanti ma piuttosto confusi e utopistici.
L’ennesima svolta autoritaria dell’Ungheria.
I recenti avvenimenti che riguardano l’Ungheria ricordano all’Unione Europea un’ulteriore problematica piuttosto imminente che – se mai ce ne fosse bisogno – va ad aggiungersi a quelle sanitaria ed economica. Difatti, la decisione del Premier ungherese Orbán di conferirsi pieni poteri (che a breve verrà approfondita) palesa la necessità da parte dell’UE di salvaguardare gli assetti democratici dei propri Stati Membri.
Con una maggioranza di 137 voti a favore e 57 contrari, ottenuta grazie al partito del Premier Fidesz (che, si pensi, a seguito delle contestate elezioni dell’8 aprile 2018 detiene ben 133 seggi sui 199 dell’Assemblea Nazionale, già ridotti rispetto ai 386 vigenti prima della riforma elettorale del 23 dicembre 2001, votata proprio durante i primi periodi del secondo governo Orbán) e ad alcuni voti provenienti dall’estrema destra, il Parlamento ungherese ha approvato la Legge di Autorizzazione per contrastare il Coronavirus. La legge, senza troppi giri di parole, attribuisce appunto pieni poteri al Premier, il quale potrà d’ora in poi governare per decreto, bloccare le elezioni e sospendere le leggi che sono già in vigore, di fatto congelando il ruolo dell’organo legislativo. La nuova legge prevede pene severissime per chi non rispetta il coprifuoco imposto dalle autorità (fino a 8 anni di carcere) e per chi diffonde notizie false (fino a 10 anni di carcere), non essendo poi chiaro chi potrà stabilire effettivamente la veridicità delle informazioni e – anche per via della vaghezza del testo – lasciando intatta la possibilità di includere in tali fattispecie anche qualsiasi tipo di manifestazione di dissenso politico e critica al governo.
L’elemento più grave di questa legge è però un altro: tutto ciò a cui si è appena accennato vale a tempo indeterminato. Si noti, a questo proposito, che le stesse opposizioni avevano effettivamente dichiarato la loro disponibilità a votare favorevolmente il testo qualora Orbán avesse provveduto a fornire una scadenza delle misure. Nonostante ciò, però, proprio per via della sproporzionata maggioranza di cui gode Fidesz, il Premier, oltre ad aver seccamente rifiutato la proposta, ha addirittura asserito che coloro che non si schiereranno dalla sua parte staranno “dalla parte del virus”.
È indiscutibile che tali misure siano gravissime, tanto più che vengono autorizzate da uno Stato Membro dell’Unione Europea. Ciò detto, però, agli occhi un osservatore informato, la mossa di Orbán non può certo costituire un elemento di sorpresa. Essa si pone a coronamento della strategia della cosiddetta democrazia illiberale che il Premier ha, neanche troppo gradualmente, instaurato in Ungheria a partire dal 2010 mediante l’erosione dell’indipendenza giudiziaria, le “leggi schiavitù” sul lavoro, la progressiva scomparsa dell’informazione libera (la maggior parte dei media indipendenti sono stati acquistati dagli oligarchi vicini alla figura di Orbán) e altri atteggiamenti di deriva autoritaria.
Non solo: la reiterata azione estremamente spregiudicata di Orbán costituisce una vera e propria umiliazione per l’UE, soprattutto se si considera che grandissima parte della rapida crescita economica del Paese magiaro verificatasi negli scorsi anni (la quale ha certamente contribuito ad arricchire la popolarità di Orbán, che è poi esplosa per via delle efficaci propagande anti-migranti di Fidesz durante le campagne elettorali per le elezioni politiche del 2018 e europee del 2019) si deve proprio alla sua appartenenza alla grande area commerciale europea e ai trasferimenti ricevuti dal bilancio di Bruxelles.
Ci si chiede, allora, cosa faccia e cosa possa fare l’UE per frenare le continue violazioni dell’Art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), che detta i principi democratici e i diritti fondamentali sui quali si fonda l’intero progetto europeo. In realtà, a giudicare dalle informazioni disponibili sino ad oggi, ben poco. Sebbene l’adesione dei 13 eurodeputati di Fidesz sia stata congelata dal Partito Popolare Europeo (PPE) e l’Ungheria sia finita sotto la procedura contemplata dall’art 7 TUE per violazione proprio dei diritti contenuti nell’art 2 TUE già da tempo (su un dossier che si trascinava ormai da anni, accompagnato dall’apertura di numerose procedure di infrazione da parte della Commissione Europea), l’azione dell’Ue non riesce ad essere incisiva. Infatti, nonostante lo storico voto a favore del cosiddetto Rapporto Sargentini da parte del Parlamento Europeo nel settembre del 2018, per arrivare a sanzionare uno Stato Membro attraverso l’art 7 TUE, sinteticamente, è necessario il voto unanime del Consiglio dell’Unione Europea, estremamente improbabile solo se si considera che sarebbe necessario anche quello della Polonia che, oltre ad essere politicamente molto vicina all’Ungheria di Orbán (così come gli Paesi del Gruppo di Visegrád), è essa stessa al centro di un’altra procedura attivatasi mediante l’articolo 7 TUE in considerazione delle minacce relative all’indipendenza della magistratura.
In parole povere, l’UE si trova intrappolata nel suo stesso assetto giuridico e non riesce a porre limiti all’atteggiamento di un governo a capo di un Paese dal peso decisamente relativo.
In questo contesto, l’emergenza Coronavirus, in particolare, rischia, come si legge nel focus dell’ISPI del 31 marzo, di mietere la prima vittima tra le democrazie senza che l’UE riesca ad intervenire (ad oggi, nonostante gli sforzi del comitato europeo per le libertà civili, dalla Commissione Europea arrivano solo timidi richiami generalizzati). Alla luce di ciò, non può quindi stupire che, rileggendo oggi, a posteriori, l’art. 49 TUE e i cosiddetti Criteri di Copenaghen (in particolare, il criterio politico, laddove stabilisce la necessità della “presenza di istituzioni stabili, garanti della democrazia, dello stato di diritto e dei diritti umani”) per l’adesione all’UE, il caso dell’Ungheria possa sembrare alquanto paradossale. Del resto, questo concetto è ormai piuttosto conosciuto con l’espressione “Copenaghen Dilemma”: sebbene esista la possibilità di porre un veto sull’adesione di uno Stato candidato in base alla compatibilità di quest’ultimo con i diritti fondamentali, non esiste un meccanismo efficace per supervisionare la sua aderenza a tali valori a seguito dell’accesso.
Come reagire alla crisi che ci attende.
L’emergenza sanitaria causata dalla malattia Covid-19 e le sue conseguenze economiche – come era facilmente intuibile già da diversi giorni – stanno colpendo l’intera Unione Europea ponendo quest’ultima di fronte ad una sfida epocale, per molti aspetti profondamente diversa rispetto alla crisi dei debiti sovrani del 2010. In altre parole, si potrebbe dire che l’UME si trovi oggi ad affrontare uno shock simmetrico, a differenza dello shock asimmetrico che colpì Centro e Periferia a seguito della crisi economico-finanziaria. Questo significa che, oggi più che mai, è necessaria una risposta a livello dell’Unione Europea, evitando così elementi di divergenza tra le politiche degli Stati Membri poiché, per usare l’espressione di Giavazzi e Alesina, “siamo tutti sulla medesima barca”. Ciò significa anche che non è questo il momento per porre condizioni alle politiche fiscali dei diversi paesi, anche comprendendo quanto la comunicazione sia oggi essenziale per evitare uno shock negativo nei consumi (sempre citando Giavazzi e Alesina, “questa è una circostanza in cui promettere di spendere di più oggi se necessario potrebbe, alla fine, rendere le spese non necessarie”).
Più specificamente, è importante che la predisposizione delle risorse addizionali necessarie sia affidata ad un programma europeo di ampio spettro, quantomeno in termini di coordinamento, e non ai singoli Stati Membri in modo totalmente autonomo, con il rischio che emergano differenti punti di vista e che i mercati possano ritrovarsi a dubitare della solvibilità di alcune economie come nel 2010 (è infatti anche per evitare ciò che la BCE ha recentemente ampliato il suo programma di quantitative easing). Naturalmente, gli interventi di politica fiscale che sono oggi inevitabili devono essere, come suggeriscono Gaspar e Mauro, tempestivi, mirati e temporanei. In altre parole, questa crisi non può essere una ragione per una riduzione permanete (o sospensione) della tassazione e un aumento permanente ed indiscriminato della spesa. Anzi, il caso italiano insegna per l’appunto – se ce ne fosse ulteriore bisogno – l’importanza di mantenere una certa disciplina fiscale in tempi “normali” per paesi come il nostro, dove i conti pubblici sono particolarmente sotto stress: difatti, se l’Italia non avesse accumulato un rapporto debito/PIL superiore al 130% in periodi in cui l’economia cresceva, sarebbe oggi possibile spendere molto di più per far fronte a questa situazione di straordinaria eccezionalità.
Ciò richiama anche un’altra circostanza: il ruolo guida della Germania nella stabilizzazione dell’economia europea. Spesso, riferendosi al processo di aggiustamento macroeconomico all’interno dell’UME (che è notoriamente soggetta a pressioni deflazionistiche a causa di un eccesso di risparmio sull’investimento) ci si è appellati al ruolo attivo che i paesi che dispongono di spazio fiscale dovrebbero svolgere nello stimolo agli investimenti, in particolare proprio la Germania. Nella crisi sanitaria che si sta verificando in questi giorni, proprio lo spazio di manovra della Germania, che dispone di un debt ratio molto contenuto rispetto agli standard internazionali, diviene, appunto, fondamentale per tutta l’UE (ma anche per la stessa Germania, tanto più che, proprio l’economia tedesca è oggi notevolmente sotto pressione per via della sua forte dipendenza dalla domanda estera e dal settore industriale).
In generale, è necessario che l’Unione Europea si dimostri coesa e coordinata in un momento come questo e che gli interessi nazionali vengano subordinati a quello europeo. L’unico aspetto positivo di questa crisi è che essa potrebbe rappresentare una grande occasione per un ulteriore importante passo verso quell’integrazione europea spesso criticata (alcune volte comprensibilmente) ma quasi mai compresa fino in fondo per una profonda e generalizzata ignoranza storica. D’altro canto, però, un errore adesso potrebbe costare carissimo al progetto europeo e, più in generale, al futuro del continente.
La svalutazione risolve tutti i problemi?
Il tema dell’uscita dall’euro, in Italia, è così sdoganato e fluttuante che pare spesso difficile capire quanto, effettivamente, rispecchi l’opinione comune. Questo argomento è stato utilizzato spesso nelle varie fasi delle campagne elettorali dai maggiori partiti (anti)sistema, tanto da diventare un vero e proprio cavallo di battaglia. Con l’esperienza di governo – in realtà già da qualche mese prima – esso è stato sostanzialmente depotenziato, tanto che oggi, seppur con riluttanza, anche lo stesso Salvini sembrerebbe essersi convinto dell’irreversibilità della moneta unica. Sta di fatto che, esperienze come la proposta dei minibot (di cui vi avevamo già parlato qui) e il fatto che personaggi come Borghi e Bagnai siano rispettivamente presidente della Commissione Bilancio alla Camera e presidente della Commissione Finanze al Senato, non possono certo portare ad escludere che questa arma elettorale possa tornare in qualche modo in auge.
Obiettivo di questo articolo non è quello di addentrarsi nella solita retorica di quanto una tale soluzione sarebbe impraticabile, bensì quello di confutare un argomento ancora più antico ma abbastanza popolare, ovvero la più importante giustificazione per uscire dall’euro: sintetizzando, i sostenitori dell’uscita dall’euro – almeno quelli che abbiano voglia di fare dei ragionamenti economici e non parlino esclusivamente in base alle antipatie aprioristiche nei confronti dell’Eurozona – sostengono che, all’interno dell’area valutaria, “l’Italia può recuperare competitività esclusivamente attraverso una riduzione dei salari, non potendo più utilizzare la tanto semplice ed efficace svalutazione del tasso di cambio”. Ciò è spesso tecnicamente sbagliato.
In realtà, in linea generale, non si può banalizzare un argomento molto importante come il costo di rinunciare alla politica monetaria, ma ciò non esclude che si possa confutare la citata interpretazione dei fatti. Per farlo bisogna concentrare il ragionamento su un concetto fondamentale: i salari reali (ovvero W/P, il salario nominale sui prezzi o, in altre parole, ciò che si può effettivamente acquistare con il salario). Si consideri, allora, un semplice esempio. Del resto, per usare le parole di Richard Baldwin, sebbene lo scenario risulterà sostanzialmente irrealistico, esattamente come alcune più importanti lezioni di vita possono essere meglio trasmesse attraverso semplici parabole, anche concetti economici molto complessi possono essere meglio spiegati con esempi intuitivi.
Si considerino ora due paesi aperti al commercio internazionale e in condizioni di piena occupazione (poniamo Italia e Germania) e l’esistenza di uno shock reale asimmetrico dal lato della domanda, il quale potrebbe derivare da un mutamento nelle preferenze dei consumatori, come immaginato da Mundell (1961), pioniere della Teoria delle Aree Valutarie Ottimali. Nel nostro esempio, vi sarà uno spostamento permanente delle domande aggregate verso i beni tedeschi, a scapito di quelli italiani, con conseguente riduzione della produzione e aumento della disoccupazione in Italia (il contrario accade per la Germania). Ciò che si intende dimostrare è che, sia nel caso di una unione valutaria che di un sistema di cambi liberi, ciò che deve accadere per tornare ai livelli iniziali di output in Italia è la riduzione dei salari reali (si assume che il processo di aggiustamento nell’unione valutaria necessiti di una deflazione reale mediante riduzione dei salari nominali, oltreché reali). Ora, si immagini di trovarsi in un sistema in cui Italia e Germania abbiano due monete distinte: l’Italia potrebbe ripristinare lo squilibrio svalutando la lira o permettendo il deprezzamento del cambio a seconda del regime e guadagnando per via del cambiamento dei prezzi relativi. Secondo i teorici dell’uscita dall’euro, il discorso si fermerebbe a questo punto.
Milton Friedman paragonava la svalutazione del tasso di cambio al cambiamento dell’ora legale e la svalutazione interna a un cambiamento delle abitudini (svegliarsi un’ora prima, andare in ufficio un’ora prima, pranzare un’ora prima ecc), poiché, in fin dei conti, la differenza tra le due è veramente piccola. Infatti, l’equilibrio che è stato descritto poc’anzi non è un equilibrio sostenibile: in poche parole, la svalutazione nominale ha un effetto temporaneo sul tasso di cambio reale, lasciandolo praticamente invariato nel lungo periodo. Ma perché? La ragione è che la svalutazione del tasso di cambio rende sì le merci nazionali più competitive sui mercati internazionali (nell’esempio in Germania, essendo questo l’unico mercato internazionale) e, quindi, aumenta la domanda per i beni domestici, ma ha anche un altro effetto, ovvero rende il prezzo delle merci importate più caro in termini di moneta nazionale. Ciò poi, verosimilmente, provocherà un aumento diretto dei costi di produzione, la riduzione dei salari reali e le conseguenti pressioni interne per aumentare i salari nominali a seguito della perdita del potere d’acquisto. Gli effetti positivi di breve periodo vengono progressivamente erosi, sebbene sia impossibile stabilire se essi scompaiano del tutto oppure no in quanto dipendenti da fattori come il grado di apertura, il mercato del lavoro e le istituzioni in generale. L’inflazione importata, espressione che descrive il fenomeno descritto, non è una regola ma una tendenza. Detto ciò, esiste una forte evidenza empirica per i paesi europei che il deterioramento degli effetti iniziali della svalutazione è molto forte, laddove non comporti un annullamento completo dei benefici (esistono alcuni casi in cui la svalutazione del tasso di cambio è stata efficace, come in Francia nel 1982-83, o in Danimarca e in Belgio nel 1982, ma questi esempi sarebbero poco indicativi se si pensa ad un paese come l’Italia per via della debolezza delle sue finanze pubbliche e della sua scarsa credibilità nei mercati internazionali). L’Italia, peraltro, verosimilmente, non disporrebbe nemmeno della credibilità delle proprie istituzioni nell’attività di contrasto all’inflazione (le si immagini, ovviamente, in un contesto esterno all’Eurozona).
L’elemento interessante interviene però ora. Come si è visto, quando Italia e Germania hanno due monete nazionali, il processo di aggiustamento a seguito di uno shock asimmetrico necessita di una riduzione dei salari reali. Tornando alla metafora di Friedman, però, si può affermare che spostare l’ora legale sia più semplice rispetto a cambiare le abitudini. Esiste, naturalmente, una spiegazione economica: l’illusione monetaria. Nel caso di una deflazione interna a seguito di uno shock in una unione valutaria, i lavoratori devono accettare una riduzione del salario nominale. Ciò che accade, invece, nel caso della svalutazione è che i lavoratori vedono erodersi il loro salario reale per mezzo dell’aumento dei prezzi. Certamente la percezione è diversa: è verosimile che i lavoratori accettino con più facilità, magari in modo inconsapevole, la seconda ipotesi rispetto alla prima (poiché il salario nominale rimane costante).
In definitiva, come scrivevano Codogno e Galli sul Sole24Ore nel 2017, la svalutazione del cambio non è un’alternativa alla compressione dei salari (la cosiddetta svalutazione interna), bensì un modo alternativo per ridurre i salari reali. Se vogliamo, la differenza è che, se nel caso della svalutazione del cambio l’Italia recuperava competitività ingannando i lavoratori – spesso ignari della riduzione del salario reale – mentre, nel caso della svalutazione interna, le imprese e il governo devono per forza trattare con i lavoratori stessi.