Il cabotaggio e i rischi del protezionismo.

Molti si domanderanno cosa diamine sia questo “cabotaggio”. Altri si chiederanno perché debbano interessarsi alla lettura di un articolo che parla del trasporto di merci su strada all’interno dell’Unione Europea. Eppure, sebbene tale questione sia assente dal dibattito italiano, il Consiglio dell’Unione Europea ha recentemente adottato la sua posizione in prima lettura sul cosiddetto “Pacchetto Mobilità”, all’interno del quale è contenuta, tra le altre cose, una modifica del già contestato Regolamento 1072/2009 il quale disciplina l’accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada, ovvero, all’articolo 8, il trasporto di merci, a titolo temporaneo, all’interno di uno Stato membro differente aka cabotaggio.
Giusto per fornire un breve excursus storico della centralità della libertà di prestazione di servizi in materia di trasporti all’interno dell’ordinamento europeo, il primo intervento normativo scaturì a seguito della sentenza della Corte di Giustizia del 1985 (13/83) che condannava il Consiglio per non aver adottato – prima della fine del periodo transitorio – alcuna disposizione di carattere normativo così come previsto dal Trattato di Roma. Per quel che concerne il cabotaggio nello specifico, nel 1993 venne adottato il Regolamento 3318/93. A seguito del processo di allargamento dell’Unione, venne adottato il sopracitato Regolamento 1072/2009, per mezzo del quale, ai sensi dell’articolo 8, si abbandonava il tradizionale concetto di cabotaggio, optando per una formula ben più restrittiva che fissava ad un massimo di tre il numero di operazioni di cabotaggio autorizzate nei sette giorni successivi a un viaggio verso lo Stato membro di accoglienza.
Ai sensi della corrente formulazione di modifica del regolamento – dopo aver tentato di ridurre a 5 giorni il sopracitato arco temporale di riferimento – si obbliga il trasportatore a rispettare un periodo di pausa di 4 giorni prima di svolgere un ulteriore operazione di cabotaggio all’interno di un determinato Stato membro, ovvero a ritornare al Paese di origine ogni 8 settimane.
Tale emendamento, alla luce del quale vengono apposte ulteriori restrizioni alle attività di cabotaggio, si presta a due interpretazioni. In primo luogo, inserendosi esso nel più ampio Pacchetto Mobilità, si può assumere miri a garantire il rispetto delle disposizioni in materia di sicurezza sul lavoro. Emerge qui una prima importante contraddizione. La risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2010 domandava alla Commissione un intervento volto ad accertare laddove fossero stati compiuti sufficienti progressi in materia di armonizzazione delle normative nel settore della legislazione sociale e della sicurezza, al fine appunto di consentire la rimozione delle restrizioni imposte al cabotaggio. Non si comprende dunque come possa rendersi necessario l’esatto inverso di quanto indicato, ossia un inasprimento di tali restrizioni al fine di garantire la sicurezza dei trasportatori. All’interno della stessa risoluzione si auspicava, a tal proposito, di disciplinare distintamente due differenti modalità di cabotaggio, una delle quali, non riferendosi al cabotaggio internazionale esistente, avrebbe dovuto sottoporsi a una procedura di registrazione al fine di garantire l’applicazione del diritto del lavoro vigente nel paese di accoglienza al trasportatore.
In secondo luogo, l’adozione di ulteriori restrizioni potrebbe essere interpretata alla luce delle denunce, provenienti da anni da parte di alcuni Stati membri dell’Europa occidentale, concernenti la perdita di posti di lavoro a seguito della concorrenza esercitata dai traportatori di Paesi aventi costi inferiori – gli Stati membri dell’Europa centro-orientale –. Non tenendo per un momento in considerazione il fatto che non è competenza dell’Unione (ovvero un obiettivo del mercato unico) il livellamento dei costi del lavoro, tali ipotesi sono smentite da una relazione della Commissione del 2014 sullo stato del mercato europeo del trasporto stradale, all’interno della quale, sottolineando altresì che le attività di cabotaggio costituiscono una percentuale modesta dei trasporti nazionali, si evidenzia, tra le altre, come sebbene il costo del lavoro negli Stati membri che aderirono all’Unione successivamente al 2004 sia inferiore rispetto a quello dei restanti Paesi, è in corso un progressivo processo di convergenza.
Passando alle note dolenti, rischiamo di trovarci di fronte a una normativa discriminatoria per alcuni Stati membri, ovvero in grado di produrre delle gravi distorsioni all’interno del mercato unico. Attenendosi ai sopracitati dati del 2014, le attività di cabotaggio – che rappresentano un’esigua minoranza del totale delle attività di trasporto – hanno avuto un incremento modesto, il quale è altresì in parte dovuto alla revoca nel 2009 delle restrizioni transitorie imposte ai trasportatori dei nuovi Stati membri, i quali tendono a svolgere maggiori attività di trasporto al di fuori dei loro confini nazionali. Un incremento che è dunque dovuto all’allargamento del mercato unico, e che potrebbe dunque essere sensibilmente maggiore al netto delle sopracitate restrizioni previste all’articolo 8 del regolamento 1072/2009. Infatti, attenendosi sempre alla relazione della Commissione del 2014, la maggioranza delle attività di cabotaggio è effettuata dai trasportatori dei Paesi della cosiddetta UE-15, ed in particolare i mercati di riferimento sono quelli della Germania e della Francia alla luce della loro collocazione geografica estremamente centrale all’interno dell’Unione. È evidente dunque come le restrizioni previste all’articolo 8, e ancor più quelle previste dalla proposta di modifica dello stesso, si pongono come un ostacolo alle attività degli Stati della cosiddetta UE-12.
Si consideri inoltre che la produttività del lavoro nel settore autotrasporti è la più bassa tra tutte le modalità di trasporto (è l’unico settore in cui essa è in continuo calo) e che la Commissione ha sottolineato come la produttività risulti maggiore in tutti quei settori aperti alla concorrenza – compresi dunque i trasporti internazionali –. Non si comprende dunque quale strana teoria economica possa giustificare la protezione di un’attività con un livello di produttività minore, ossia i trasporti nazionali – si ricordi che, ai sensi dei dati disponibili nel 2014, la Francia da sola aveva attività nazionali di trasporto su strada superiori a quelle di tutti e 12 gli Stati membri entrati nell’UE dopo il 2004 – ostacolando l’espansione di un segmento che si dimostra maggiormente produttivo, il quale, per mezzo di tale limitazioni, continua a essere di fatto limitato per lo più agli Stati membri confinanti.
Continua dunque a rimanere relegato sulla carta l’impegno assunto sin dal Trattato di Roma per una politica europea sui trasporti non discriminatoria, che non può e non deve essere derogato a seguito dell’unanime decisione di espandere il mercato unico che fu presa negli anni ’90, tenendo in considerazione come determinate zone periferiche dell’Europa centro-orientale risultino altresì già svantaggiate da evidenti carenze infrastrutturali. Dinamiche che rischiano dunque di generare degli indesiderati risvolti geopolitici, rinforzando quel processo vizioso di creazioni di blocchi geografici interni all’Unione. È evidente come a fronte di restrizioni concernenti la possibilità di espandere ulteriormente i trasporti internazionali, gli Stati membri che si trovano in una situazione di maggiore svantaggio opteranno per soluzioni alternative al di fuori dell’Unione Europea. Un processo che, gradualmente, è in realtà già in corso. Si pensi al recente investimento cinese nella ferrovia Budapest-Belgrado, ovvero al progetto della E40 Waterway, la quale collegherebbe il Mar Baltico al Mar Nero, partendo dal territorio polacco e attraversando la Bielorussia e l’Ucraina.
È altresì curioso notare come, sebbene la sopracitata risoluzione del Parlamento Europeo assegnasse alla Commissione il compito di procedere verso una maggiore liberalizzazione del settore dei trasporti al fine di ridurre al minimo i cosiddetti viaggi a vuoto, l’emendamento proposto potrebbe aggravare tale problematica. Risulta infatti evidente il nesso tra tali restrizioni e la problematica dei trasporti senza carico – assumendo comunque che una piccola parte di tale problematica deriva dal contenuto speciale di determinati trasporti –, nella misura in cui la relazione della Commissione del 2014 evidenziava come, successivamente all’adozione del regolamento del 2009, la percentuale dei viaggi a vuoto all’interno di Stati membri differenti da quello di provenienza è diminuita molto più lentamente, rimanendo quasi doppia rispetto a quella riferita ai trasporti nazionali. Basti pensare all’obbligo che sarebbe previsto dalla proposta di modifica del regolamento di rispettare un periodo di pausa di 4 giorni da un’attività di cabotaggio e l’altra, che renderebbe in molti casi conveniente il rientro alla base senza carico al fine di poter intraprendere una nuova spedizione transfrontaliera.
L’incremento dei trasporti senza carico avrebbe altresì una forte incidenza sulle emissioni di CO2 – altra contraddizione di fondo con l’obiettivo indicato dalla risoluzione del Parlamento europeo del 2010, all’interno della quale si indicava l’ottimizzazione del trasporto merci da un punto di vista logistico al fine di raggiungere una riduzione del 20% delle emissioni –. L’European Centre for International Political Economy (ECIPE) stima che le emissioni addizionali derivanti dai viaggi a vuoto ammonterebbero a 4 milioni di tonnellate annue, ossia una quantità di emissioni che coincide con quella di 4 centrali, di medie dimensioni, di produzione di carbone duro.
Per concludere, il sopracitato articolo 8, e le ulteriori restrizioni che verrebbero apposte laddove Parlamento e Consiglio si trovassero concordi in seconda lettura, sono l’ennesima conferma di come le politiche protezionistiche siano altamente distorsive, ovvero come esse contribuiscano alla fossilizzazione delle posizioni dominanti preesistenti, limitando lo sviluppo di settori economici aventi una maggiore produttività – si consideri per esempio come, a seguito dell’emergenza COVID-19, la Commissione chiese la disapplicazione delle restrizioni previste dal Regolamento del 2009, trovando in un primo momento l’appoggio della Germania, la quale poche settimane più tardi procedette al ristabilimento delle stesse al fine di mantenere il vantaggio competitivo che ne deriva –. In Italia conoscemmo delle dinamiche similari in relazione all’obbligo di rientro in rimessa che venne imposto a NCC su cui si è recentemente espressa la Corte Costituzionale (56/2020).
Sentiamo spesso parlare della necessità di investimenti a livello europeo, e noi, da europeisti convinti, siamo pienamente concordi. Da liberali però, riteniamo indispensabile sottolineare che il primo passo risulta sempre essere la rimozione degli ostacoli provenienti da atti avente carattere normativo che contribuiscono a legittimare determinate posizioni dominanti all’interno del mercato unico, ostacolando al contempo settori maggiormente produttivi ed eventuali investimenti privati all’interno di essi.