Avevamo già parlato in un recente articolo della necessità da parte dell’UE di salvaguardare gli assetti democratici dei propri Stati Membri, messi ulteriormente alla prova dalla svolta autoritaria ungherese come reazione alla crisi sanitaria. In generale, seppur in modo indiretto, anche la recente sentenza della Corte Costituzionale Tedesca rischia di produrre degli indesiderati risvolti politici, alimentando così le posizioni oltranziste di Polonia e Ungheria, così come testimoniato dalle dichiarazioni del Primo Ministro polacco Morawiecki. Per questi motivi, è quindi utile cercare di rispondere a quella domanda che ci eravamo posti precedentemente: cosa può fare l’UE per interrompere le violazioni dello stato di diritto che tanto possono nuocere alla coesione politica dell’Unione?
Come ormai piuttosto noto, i meccanismi tradizionali atti a contrastare le ripetute violazioni dei valori di cui all’Art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) da parte di Polonia e Ungheria si sono rivelati sino ad oggi sostanzialmente inefficaci. Ciò vale sia per quanto riguarda la procedura di infrazione contemplata dagli Artt. 258, 259 e 260 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) che per la cosiddetta “opzione nucleare” contenuta nell’Art. 7 del TUE, sebbene pensata proprio per sanzionare il mancato rispetto dell’Art. 2 TUE. In particolare, la prima soluzione è tipicamente indirizzata a specifiche inosservanze della legislazione europea e non sembra adatta ad un contesto di violazioni sistematiche dei valori fondamentali come quello che si sta considerando; per quanto riguarda il secondo dispositivo invece, esso risulta particolarmente debole per via della necessità dell’unanimità per comminare sanzioni così come previsto dall’Art. 7(2) del TUE (si ricordi, comunque, che anche la fase di constatazione del rischio di violazione grave dell’Art. 2 TUE da parte di uno SM, ovvero L’Art. 7(1), richiede inevitabilmente un voto favorevole da parte dei quattro quinti del Consiglio dell’UE, quindi una maggioranza ancora difficile da raggiungere).
Nel periodo passato, l’Unione Europea, consapevole dei limiti dei meccanismi tradizionali, ha anche introdotto il cosiddetto Rule of Law mechanism (noto anche come pre-Article 7 Rule of Law Framework), con l’obiettivo di rendere più efficace la fase preventiva dell’Art. 7(1). Tale strumento, il quale peraltro non è mai stato utilizzato nei confronti dell’Ungheria per ragioni squisitamente politiche, ma solo nel caso della Polonia, non si è rivelato efficace, a dispetto delle decise raccomandazioni della Commissione Europea. Infine, anche il ruolo della Corte di Giustizia Europea, nonostante la recente giurisprudenza sul pensionamento forzato dei giudici polacchi, trova evidenti limiti in riferimento al rafforzamento dei valori fondamentali dell’UE negli Stati Membri, attività che è sostanzialmente demandata alle corti a livello domestico.
Per questi motivi, già da diverso tempo è chiara l’esigenza di identificare nuovi strumenti per garantire il rispetto della rule of law e, più in generale, dei valori dell’Art. 2 TUE, ma anche al fine di preservare la legittimità stessa della Commissione Europea e la credibilità del suo ruolo di “guardiana dei Trattati”. Uno di questi strumenti (e sicuramene il più interessante ed attuale) è quello che riguarda il nesso tra condizionalità e stato di diritto, concetto che trova le proprie radici nel rapporto sul “Futuro finanziamento dell’Unione Europea” del 2016. La stessa Commissione, attraverso le parole della Commissaria alla Giustizia Vera Jourová già nel 2017, lanciò l’idea di condizionare i fondi dell’UE al rispetto dei valori fondamentali. Più dettagliatamente poi, nella proposta di bilancio della Commissione del maggio 2018 fu inclusa una bozza di regolamento comprendente un meccanismo che prevedesse sanzioni in caso di violazione dello stato diritto in quanto questo è considerato “prerequisito per altri valori fondamentali” ed è strettamente legato a “un’attuazione efficiente del bilancio dell’Unione”. Lo strumento in questione autorizzerebbe la Commissione a sospendere, ridurre o restringere l’accesso ai fondi europei in modo proporzionato alla natura, alla gravità e allo scopo delle violazioni dello stato di diritto. Questa proposta di regolamento avanzata dalla Commissione Europea potrebbe poi essere adottata sulla base dell’Art. 322 del TFUE (assumendo alternativamente  che l’articolo 4(3) TUE contenga un obbligo, in capo agli Stati, ad assicurare l’osservanza dei principi dello stato di diritto, ovvero che l’articolo 3(1), letto congiuntamente all’articolo 13(1) TUE, imponga de facto alla Commissione di promuovere suddetti principi).
Fatte queste premesse sullo stato delle cose, va detto che oggi, più che mai, appare assolutamente necessario predisporre un meccanismo di condizionalità per garantire l’integrità dell’Unione. Sebbene vi sia una ormai notevole convergenza tra molti Stati Membri in merito all’esigenza di legare il rispetto dello stato di diritto con l’elargizione dei fondi, anche in virtù della sua potenziale efficacia se si considera quanto il successo delle economie dei paesi in questione dipenda dagli aiuti europei (soprattutto per ciò che riguarda l’Ungheria), permangono ancora notevoli problemi. Vale la pena però, a questo punto, cercare di spiegare alcuni elementi sulla base di quali riteniamo dovrebbero essere strutturati i possibili scenari. Questi aspetti, in particolare, poggiano sull’idea che la problematica in questione, oltre ad essere fondamentalmente giuridica, abbia delle chiare e imprescindibili connotazioni politiche.
Secondo la nostra opinione, infatti, che si decida di concludere, come avvenne contestualmente all’adozione del MES e del Patto di bilancio, un trattato internazionale che non incida sulle competenze previste nei trattati (imponendo magari, anche in questo caso, di adottare all’interno degli ordinamenti nazionali misure permanenti volte a ribadire la primazia del diritto e della giurisprudenza), ovvero che si opti per proseguire sulla strada intrapresa dalla Commissione nel 2018 per mezzo della proposta di regolamento sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo stato di diritto, risulterà fondamentale assicurare che la soluzione adottata non venga vista esclusivamente come un tentativo di aggirare le difficoltà insite nella procedura prevista all’articolo 7 TUE, ovvero come un’arma essenzialmente politica, evitando così inevitabili impasse istituzionali e i rischi legati ai possibili risvolti sull’opinione pubblica dei paesi coinvolti e sulla percezione dell’illegittimità delle eventuali sanzioni.
A tal proposito, un interessante punto di riferimento risulta essere il contenuto del programma di azione predisposto dalla Commissione nel 2019 al fine di rafforzare lo stato di diritto nell’Unione, all’interno del quale si promuove un approccio comprensivo volto ad una valutazione, tra le altre, dei problemi sistemici inerenti il processo legislativo, il pluralismo dei media e l’effettiva attuazione del diritto dell’Unione. Un approccio comprensivo, quindi, che, per mezzo dell’indicazione di parametri (così come avviene per le condizionalità macroeconomiche), permetterebbe una diversificazione delle sanzioni che tenga in primis in considerazione le differenze tra quelle che in letteratura vengono definite illiberal turn e illiberal swerves, concetto il primo riconducibile al processo di “arretramento democratico” in corso in Polonia e Ungheria il quale è confermato dal recente rapporto di Freedom House.
Parimenti, al fine di non esacerbare le spinte sovraniste nell’Unione, sarebbe auspicabile prevedere dei meccanismi di incentivazione, così come previsto all’interno della Revised enlargement methodology. I meccanismi sanzionatori, ovvero l’effetto deterrente da essi derivante, hanno già dato prova della loro efficienza (si pensi alla deriva autoritaria che subì la Slovacchia tra il 1994 e il 1998 sotto la guida di Mečiar), ma rischierebbero di rivelarsi, in assenza di incentivi, un’arma a doppio taglio a fronte dei fenomeni delle “svolte illiberali”. In generale, è necessario creare un beneficio netto di compliance poiché la minaccia delle sanzioni può funzionare unicamente se il costo di non conformarsi da parte del destinatario eccede il costo di rispettare le misure restrittive.